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《行政处罚法》的修订与市场监管领域的适用

  针对市场监管中出现的违法行为,行政处罚提供了威慑性的执法工具。2020年7月,《中华人民共和国行政处罚法(修订草案)》公布,并征求意见,10月,十三届全国人大常委会第二十二次会议审议二审稿,进一步明确下放行政处罚权的条件和情形。当修订《行政处罚法》时,一方面,市场监管领域与行政处罚相关的创新制度和实践经验可为该法律的修订提供问题意识和借鉴经验;另一方面,一般法的立法回应也可以为特定领域的执法挑战提供规范层面的解决之道。以食品行业为例,作为最早落实“最严厉的处罚”这一要求的领域,食品行业内的生产经营者关注《行政处罚法》的修法和反馈实践诉求,也有助于进一步规范市场监管中的行政处罚,以保障自身的合法权益。尤其是作为行政处罚的相对人,生产经营者在合规管理中遇到的守法或者被执法难题同样需要修法的回应,以提高行政处罚的可操作性和执法的公平性。

修法的与时俱进与回应不足

  此次《行政处罚法》的修订从面向历史的概念完善、面向当下的制度集合和面向未来的实施安排,稳健地推进了行政处罚这一法律修订的与时俱进性。

  一是针对原有的行政处罚种类设定,此次修法从概念界定和种类举例两个方面完善了何为行政处罚。根据当下草案中的定义,行政处罚是惩戒性,在违法行为这一构成要件的基础上,新增定义突出了具体的特点,即减损权利或者增加义务。对于具体种类的设定,其依旧保留了列举式和兜底式的安排。其中,一些新增设的种类考虑到了单行法中的一些处罚设定和执法实践经验,如针对资质的处罚。通过集结既有的处罚制度,现有的种类设定提高了《行政处罚法》作为一般法的覆盖性和时效性。然而,从列举来看,现有的种类安排中,申诫罚、金钱罚、资格罚和自由罚等都属于处罚类。比较而言,没收违法所得这样的现有归类更多的是一种措施且没有体现减损权利或者增加义务这样的惩戒性。此外,责令停止行为也更类似恢复原状的损害救济,因而也不符合草案对于行政处罚的定义,即惩戒性的要求。

  二是在制度集结方面,新增制度除了上述惩戒定性问题外,还在回应上具有不足性。当下,一个重要的时代背景就是社会信用体系建设。对于信用惩戒中出现的黑名单、联合惩戒问题,学术界和实务界都从行政处罚的角度进行了跟踪研究,如黑名单到底是不是一种行政处罚,失信惩戒的程序设定该如何保护当事人的权益等。然而,草案中的行政处罚种类并没有细化这些关联制度的安排。与此同时,处罚种类中增加的通报批评是实践中业已实施的一类处罚,以声誉上的损失来惩戒违法者。虽然与警告并列,但不同于面向当事人提出的警告,通报批评借助广而告之的放大效应来达到惩戒目的,由此而来的后果可导致违法行为人遭受更为严重的利益损害。因此,将其明确为行政处罚种类后,不仅需要规范该处罚的实施行为,也需要考虑其在惩戒当事人时的过罚相当性。例如,在种类划分上,通报批评的惩戒性弱于罚款,但因为声誉损害会带来比后者更为严重的实质惩戒性。对此,也有学者指出:通报批评通常用于行政机关对其下级单位或工作人员的行政处分,针对私人的行政处罚非常少,且一旦作出就无法收回。对于这一项不同于通常的行政处罚,建议删除。

  三是对于行政处罚的设定和实施,此次修法也作出了扩大地方行政处罚设定权限、赋予乡镇街道行政处罚权等安排。从立法角度来看,这是为了解决地方制度供给不足、监管下沉等实际问题。同时,立法本身也可以规范这些权限的使用,避免地方在行政处罚设定方面的规避行为而损害当事人的权益。但结合既有的法律实施效果来看,地方执法水平存在差异,如果进一步赋权地方而缺失规范,扩权(力)所导致的法制不统一或者法治水平差异会增大跨省经营者的合规负担。对此,一方面需要结合既有的规定来强化地方立法的实体和程序合法性,如避免听证会、论证会等前置程序的形式化。在这个方面,草案本身也强化了听证制度,如草案第六十条要求结合听证笔录来作出决定。这一落实排他原则的要求有助于保护当事人的知情权和防卫权。另一方面,针对实施行政处罚,需要细化行政裁量准则,加强执法队伍建设,以提高执法水平。尤其是当乡镇街道具有行政处罚权后,除了要求该层级的权责一致性,也要重点考虑执法能力的匹配性。

处罚的责任界定与主观考虑

  作为行政机关监督管理的一种手段,行政处罚的目的是为了制止和纠正违法行为,以维护公共利益和社会秩序。为此,行政处罚手段日益丰富,以制止日益增多的违法行为。如食品安全等市场监管领域增设的处罚到人制度,以威慑企业相关责任人的尽职来避免违法行为。另一方面,尽职免责的规定也使得相对人可以通过证明自己的注意义务来免予罚款等行政处罚,以体现各尽其职各负其责的问责合理性。对于这些行政处罚相关的制度,此次《行政处罚法》的修订亮点之一便是纳入主观方面的考虑,即草案第三十条在原有从轻或减轻处罚的基础上增设了免罚的内容,包括针对主观过错的规定。这一考虑主观过错的新要求既可以对应“处罚到人”,因为《食品安全法实施条例》将故意实施违法行为列为适用该处罚的一个条件;也可以对应尽职免责,如《食品安全法》第一百三十六条规定食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务,有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准,并能如实说明其进货来源的,可以免予处罚。

  然而,基于实践的落实情况和现有的草案规定,当下“当事人有证据证明没有主观过错的,不予行政处罚”这一要求依旧会因为未明确证据规则而不具可操作性,如证据的范围和证明力的程度。对于这些裁量细节,此次草案第三十一条也规定了行政机关可以依法制定行政处罚裁量基础,规范行使行政处罚裁量权。考虑到法律中概念或者条款要求的不确定性,具体领域内的执法可以通过细化处罚裁量基础来减轻执法者的决策负担和被监管者的合规负担。值得注意的是,草案第三十条的规定意在体现行政处罚的过罚相当原则,即强调处罚应与当事人违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应。因此,除了增设主观方面的考虑,原有规定本就考虑了当事人在消除或者减轻违法行为危害后果方面的积极主动性,这也是实施行政处罚时应当考虑的情形,包括结合违法行为轻微、及时纠正、没有造成危害后果这些并行条件来免予处罚。

处罚的领域适用与市场监管

  《行政处罚法》是一般法,其规定对于具体的市场监管领域也具有通用性。在此基础上,市场监管需要进一步考虑《行政处罚法》针对具体领域的一些相关规定。包括一是根据草案第十七条,市场监管实行综合行政执法,相对集中行政处罚权由一个行政机关统一实施行政处罚权。

  二是根据草案第三十三条,违法行为在两年内未被有权机关发现的,不再给予行政处罚。对涉及公民生命健康安全的违法行为,在五年内未被有权机关发现的,不再给予行政处罚。此处针对涉及公民生命健康安全的违法情形,增加了特殊的行政处罚时效要求。也就是说,食药等领域内的行政处罚因涉及公民生命健康安全而需要考虑特殊要求。

  三是根据草案第五十四条,因为食药等处罚涉及重大公共利益,行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。除了上述新增设的要求,市场监管领域内的一些实践争议也需要借助此次的《行政处罚法》修订来提高问题应对能力。典型的便是如何落实一事不再罚的原则。作为行政处罚的原则之一,“一事不再罚”在实践中既有如何确认“不再罚”的问题,也有何为“一事”的问题。对于前者,市场监管作为新的综合模式,既要通过整合原有工商、质检、食药的监管立法来避免多头执法带来的“再罚”问题。这意味着鉴于《行政处罚法》的修订,业已统合的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》也需要结合最终的修订要求完善制度设计。

  比较而言,当下的难题在于行政处罚管辖分工导致的“再罚”问题。例如,由于投诉举报、十倍赔偿等制度组合的激励效应和由此而来的“职业索赔”现象,连锁经营者经常遭遇反复处罚的问题,即同一个违法问题因不同管辖地的举报而遭到当地执法者的处罚。又或者在责任追溯后,不同管辖地的经营者和生产者因为同一个违法问题被分别处罚。对于这些再罚问题,其一方面需要研究如何落实“行为发生地”的管辖要求,即上述案例中的违法行为是经营行为违法还是生产行为违法以及随后的违法的确认,并通过跨地协助解决实施行政处罚的需要。另一方面,也可以通过界定“一事”的并案处罚来避免多地多重处罚。而且,为避免裁量差异,可以考虑高位(层级)协调的制度设计。